21评论丨“十五五”时期城镇化以何求“新”？

冯奎(中国区域科学协会副理事长、研究员)

党的二十届四中全会明确提出“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应”“深入推进以人为本的新型城镇化”等重要部署，为“十五五”时期城镇化发展指明了方向。

当前我国城镇化率已突破67%，正处于从快速发展中后期向稳定期过渡的关键阶段。从四中全会公报精神来看，“十五五”时期城镇化与宏观经济的结合逻辑已发生深刻转变——不再是过去主要“靠规模扩张拉动投资”，而是转向“以质量提升激活内需”，深度融入新发展格局。其推进路径清晰指向“求新”破局：不再单纯追求规模扩张，而是聚焦深挖质量提升潜力，开辟以“深度”为核心标志的新型城镇化发展之路。

四中全会强调“坚持扩大内需这个战略基点”，城镇化仍是落实这项要求的关键抓手之一。我国城镇化仍有不小发展空间：一方面，2亿左右进城务工人员尚未完全实现落户，消费潜力远未释放；另一方面，参考发达国家经验，城镇化率突破65%后通常还能保持10年左右平缓增长，这意味着“十五五”时期城镇化对内需的拉动作用仍将持续。

尤其值得关注的是，城镇化的内需价值已超出传统认知：它不仅能带动住房、交通等传统领域投资，更能通过人口集聚催生服务消费扩容，通过公共服务均等化释放中低收入群体消费潜力。当进城务工人员真正转为市民后，家电、教育等消费会从“生存型”转向“发展型”，成为地方内需增长的重要增量。四中全会提出“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”，深度城镇化正是实现这种供需良性互动的最佳平台。

相较于以往，“十五五”城镇化求新需要更清晰的路径。结合四中全会精神，关键在于发挥好“三大效应”，这也是推进深度城镇化的核心路径。

第一个是城镇化与区域发展的叠加效应。“十五五”时期，城市群、都市圈将进一步提升质量，打破单一城市的发展局限，将分散的区域发展空间串联成有机整体：既让核心城市的产业、技术优势向周边辐射，带动中小城市形成功能互补的空间格局，缓解大城市过度集聚压力；也通过中小城市的配套支撑，拓展核心城市发展腹地，放大区域整体竞争力。

第二个是城乡融合发展效应。四中全会将“促进城乡融合发展”作为扎实推进乡村全面振兴的核心举措。“十五五”时期要进一步深化融合效应：既要推动城市优质教育、医疗资源向县域延伸，逐步缩小城乡公共服务差距；也要完善农村产权制度，让农民在土地流转、资产盘活中获得更多收益，通过“城乡双向赋能”激活近6亿农村人口的消费市场，这正是深度城镇化在城乡关系上的重要突破。

第三个是投资于人效应。“十五五”时期推进深度城镇化，必须把“投资于人”贯穿始终：通过完善社会保障体系，减轻居民在教育、医疗、养老等领域的支出压力，消除消费顾虑；通过加强职业技能培训，提升新市民就业能力和收入水平；通过推动公共服务均等化，让新市民享受与城市居民同等的权益。四中全会提出“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，这一部署精准切中了城镇化提质的核心要害——城镇化绝非钢筋水泥的简单扩张，而是要通过对人的全方位投入，实现从“空间城镇化”到“人的城镇化”的本质跨越，这正是深度城镇化的灵魂所在。

要释放上述“三大效应”、推进深度城镇化，根本还得靠深化体制机制改革。结合四中全会精神来看，“十五五”时期的城镇化改革，不再是单一领域的局部调整，而是嵌入国家重大战略布局、联动多领域的系统性变革，诸多改革值得期待：

户籍与土地改革将结合统一大市场建设往深里走。四中全会明确提出“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”，这为户籍与土地改革划定了更高站位的推进背景。“十五五”时期的改革，将以“要素自由流动”为核心，进一步打破城乡、区域壁垒，服务全国统一大市场建设。农民工市民化将与公共服务均等化改革深度结合。“十五五”时期的农民工市民化改革，将进一步告别过去“单纯拼落户数量”的模式，升级为“户籍+公共服务”一体化突破。

城市群、都市圈改革将与优化区域空间布局协同推进。“十五五”期间，建立跨区域协同治理机制将成为重要改革方向，比如在国家统筹下，央地协同推进跨区域高铁、能源管网等重大基础设施建设，推动医保异地结算、养老服务互通等公共服务协同，这些举措让城市群、都市圈成为优化国土空间布局、推动区域协调发展的核心引擎。