城市内涝应对启示录：郑州大雨困城前的应急响应

河南郑州等地超过历史极值的暴雨，持续牵动着全国人民的心。7月21日，河南防汛新闻发布会表示，据不完全统计，7月16日以来，此轮强降雨造成全省89个县（市、区）560个乡镇1240737人受灾，郑州市因极值暴雨致25人死亡7人失联。

21世纪经济报道记者梳理河南省和郑州市两级防洪预警、应急信息可以发现，郑州并非前期防汛准备的重点，极端天气突袭造成天气预报失准，进而导致应急响应错置，直接影响就在于城市内涝风险被忽略，被冲垮的地铁挡水墙成为出现险情的“麻绳最细处”。

防汛“五不”目标

大雨将至早在意料之中，但郑州雨势之大却在意料之外。

7月13日，本轮降雨来临之前全省防汛工作视频会议，由省委书记楼阳生主持。楼阳生宣布全省防汛工作进入主汛期战时状态，以战时状态、战时机制、战时做法做好防汛工作。

楼阳生提出，要形成工作落实的闭环机制，消除死角、覆盖盲区，确保不在“麻绳最细处”出现险情、形成灾害。

这说明防汛工作极受重视。在去年的疫情防控中，社会公众对战时状态已不陌生，这意味着最大力度的动员能力。

不过，北京航空航天大学公共管理学院教授詹承豫告诉21世纪经济报道记者，主汛期战时状态并非一个正式名词。“法律上没有明确的界定，虽然体现了对险情的重视，但这种重视可能只停留在理念和口号上。”

我国《防洪法》和《国家防汛抗旱应急预案》并未规定战时状态，而是提出了紧急防汛期。

2008年长江抗洪时，湖南、江西、湖北、安徽、江苏等省防指先后宣布进入紧急防汛期，从而依法采取了紧急组建抗洪抢险队伍、紧急调用抢险物资、实行交通管制等有力举措。

不过，进入紧急防汛期往往在启动Ⅰ级、Ⅱ级应急响应之后，此时，河南省、郑州市还未启动应急响应。

7月13日当天，河南省市、县两级同步收听收看了全省防汛工作视频会议。之后，郑州市立即召开了全市防汛工作视频会议。

会议提出了确保实现“重大水利工程不出事，因地质灾害、小流域洪灾等引发的人员伤亡不发生，重要交通不中断、城区居民家中不进水、城市局部地区不出现长时间积水”的“五不”目标。

这个“五不”目标在7月19日被再次提出，但事后发现，多个目标没有实现。

连发两个黄色预警

3天后，即7月16日，雨来了。不过意外的是，郑州的降雨并不强。郑州市气象台的雨情通报称，7月16日8时至17时，郑州市雨量分布不均，最大降水量为27.5毫米。

据当地媒体报道，7月16日下午，本以为是一场酣畅淋漓的大暴雨，其实只是牛刀小试，没有几分钟就停了。

7月16日晚，河南省召开全省防汛工作视频调度会议，由省长、省防汛抗旱指挥部指挥长王凯主持。郑州仍可能不是防汛压力最大的地方，据报道，在调度会议上作汇报的省辖市是洛阳、焦作、商丘。

同一天，郑州市收听收看了全省防汛视频调度会，并接续召开会议安排部署相关工作。郑州市相关领导强调，预警会商要再提升，加强灾害性天气、水情、汛情预报预测，及时发布强降雨等恶劣天气和洪水预报预警信息，做到早预测、早研判、早处置。

防汛工作按部就班地进行着，按照天气预报，郑州市雨量不大。据当地媒体7月16日报道，郑州市气象台天气预报称，7月16日-7月20日，郑州市累积降水量只有100-120毫米。

然而，恰恰是天气预报及降雨预警，与此后的事实出现了很大偏差。

从7月17日开始，雨势加大，河南全省大部出现暴雨大暴雨。郑州市气象台7月18日21时54分发布了暴雨黄色预警信号。

黄色预警只是四个暴雨预警级别中的第三级别，早在4天前，郑州市发布的就是黄色预警。不过按照标准，未来6小时降水量50毫米以上确实是启动黄色预警的标准。

到了第二天7月19日12时28分，郑州市气象台发布的仍是暴雨黄色预警信号，预计未来6小时内，包括郑州市区中西部等地区的降水量还只是50毫米以上。

然而风云突变，雨越下越大，且在持续地下。根据“郑州发布”微信号7月21日7时发布的消息，7月18日18时至21日0时，郑州出现罕见持续强降水天气过程，全市普降大暴雨、特大暴雨。

也就是说，这场罕见持续强降水天气过程从7月18日18时就已开始，但郑州市气象台却在那之后连发了两个黄色预警信号。

城市内涝的风险

“应对大的洪水，只能靠事前。”北京航空航天大学公共管理学院教授詹承豫告诉21世纪经济报道记者。

“在城市内涝应对上，真正有效的做法是提前做好预警，让人们进行一些响应，比如单位实行弹性工作制，公交、地铁停运，学校、培训机构停课等。”他说。

詹承豫指出，“暴雨会产生什么样的危害，预警用什么方式发，然后预警之后采取什么措施，实际上很多地方政府做得不够好。”

随着雨势加大，郑州市暴雨预警终于升级。7月19日19时13分，暴雨预警信号升级为橙色。

7月19日，河南省委常委、郑州市委书记徐立毅到现场检查督导防汛工作，其中包括在航海路、大学路交叉口，了解地铁施工、管网改迁积水情况。

郑州市还在7月19日16时召开了全市防汛救灾紧急调度会议。不过，会议召开过后，郑州市的防汛应急响应还只是IV级。河南省防指也是在这一天17时启动的防汛IV级应急响应。

按照《郑州市防汛应急预案》，IV级是应急响应的最低级别，触发IV级启动的情况有3个，分别是河道、水库、泥石流易发区险情，同高一级的Ⅲ级相比，除了上述三种险情程度不同，还包括一个重要区别：Ⅲ级响应触发情况包括城市主要道路和低洼地区积水。

也就是说，郑州市启动IV级应急响应时，并未意识到或尚未出现城市内涝的风险。

7月19日晚，河南省防汛抗旱指挥部又召开了防汛会商调度会，会上作汇报的分别是洛阳、焦作、安阳，报道中依然没有出现郑州市。

但险情已经来临。7月20日一早，郑州市就召开了全市防汛救灾紧急调度会议。7月20日11时，郑州市防汛应急响应被从IV级直接提升至Ⅱ级。

按照《郑州市防汛应急预案》，这意味着可能已经出现“城区道路大范围积水，积水深度在30cm以上，部分立交桥下积水深度可能达到50cm”的触发情况。

郑州市一家校外培训机构教师刘宇（化名）在7月20日上班时，道路积水还只是没过脚踝，他蹚水到了公司，但当下午5点下班时，道路积水已没过膝盖。

刘宇告诉21世纪经济报道记者，他步行3个小时回到家，有的地方积水已经1米多深，家里停水停电，连手机信号都没有。

至暗时刻在7月20日16时来临，仅仅一个小时，郑州降雨量达201.9毫米，超过我国陆地小时降雨量极值。7月20日17时，郑州市防汛应急响应从Ⅱ级提升至Ⅰ级。

按照《郑州市防汛应急预案》，相应的应急响应行动包括做好道路交通和区域交通管制工作。

但此时，地铁仍在运行。一个小时过后，18时10分，郑州地铁才下达全线网停运指令。那是因为10分钟之前，郑州地铁5号线五龙口停车场及其周边区域发生严重积水现象，积水冲垮出入场线挡水墙进入正线区间。

十几分钟后，郑州市气象服务中心官方微博在7月20日18时14分和15分连发两条微博，称暴雨预报预警属于世界性难题，“很难得出正确的预报结论”，“希望公众对预测科学，对天气预报的不确定性有更多的包容”。

（作者：王峰 编辑：包芳鸣）

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