社论丨释放土地能量 提高经济效率

中国正在掀起新一轮土地改革，土地要素更大程度地自由流动将有助于中国释放更多的增长康健，逐步实现土地要素的市场化配置，也是改善中国经济结构的一些扭曲现象以及收入分配失衡的重要前提。

日前，提请全国人大常委会审议的土地管理法、城市房地产管理法修正案草案，删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，城市房地产管理法也做了相应修改，这意味着扫清了集体经营性建设用地入市的法律障碍。

与此同时，农业农村部官网发布了六部委联合制定的《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》，意见要求落实“三权分置”，放活土地经营权，依法平等保护经营主体依流转合同取得的经营权，同时遵循市场规律，坚持市场在资源配置中的决定性作用，客观反映土地等要素的实际贡献和稀缺程度，按照市场规则协商确定入股各方的权利义务和利益分配等等。

相关土地方面的改革早就进行了试点，只是暂时没有修法以及推广。有观点误认为与地产调控有关，事实上，集体土地入市只允许用于工业、商业用途，目前还不允许进入住宅用地市场。土地方面的改革主要是落实十八届三中全会提出的“核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”、“建立城乡统一的建设用地市场”等。十九大报告进一步要求“必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，加快完善社会主义市场经济体制”，而其中的关键就是土地改革。

自改革开放以来，尤其是1998年修改后的《土地管理法》不准集体建设用地进入市场，农村宅基地使用权没有处分、收益权，不能流动；立法规定除集体经济组织自用的之外，一切非农建设都必须使用国有土地，并由政府垄断建设用地的供给和配置。 而这一年恰恰也是住宅市场商品化改革的启动之时，这部法律的执行与城市化大发展结合，为我们带来了巨大的挑战。

一切非农建设都必须使用国有土地的规定，导致集体土地不能平等参与城市化建设、分享城市化利益，地方政府垄断城市土地供给，一方面，严重不利于农民权益，另一方面，城市通过拍卖赚取了巨大的土地出让收益，并投入到城市发展中。这造成了严重的不公：城市居民享受土地财产升值巨大收益，而最初拥有土地的农民不仅不能拥有土地的增值收益，而且增值的部分都投入到了城市居民的公共服务与基础设施当中。因此，集体土地与国有土地产权制度不平等是城乡居民收入差距拉大的一个主要原因。

在城市化与工业化大发展过程中，农民仅仅有土地和自身劳动力两种生产要素。但是，土地收益权被剥离后，由于户籍等原因，农民工进城也只能贡献劳动力，而无法获得相应的较为完善的公共服务以及社会保障，因此，中国人口的城市化率，尚待提高质量，因为大量在城市打工的农民只是暂住在城市，没有完整地享受城市居民应该有的国民教育、医疗卫生、社会保障、低保、社会救助、住房保障等。

造成这个结果的主要原因是土地财政模式，即所有城市都是只要地、不要人，地方不断地要求增加土地指标，但农民工落户却一直进展缓慢，因为前者是“收益”而后者需要“花钱”。最终出现一些城市不断扩张但人口密度不断下降的怪现象。

中国计划到2020年城镇人口增加1亿，只有更多的农村人口流入城市，提高城市化率，才有利于中国扩大内需，提高整体劳动生产率。而要实现这一目标，就必须落实土地改革。

首先，现在地价和城市房价已经很高，房价太高阻碍了农民工的城市化，高成本也抑制城市服务业，从而难以为农民工提供更多城市服务就业岗位。因此，集体土地直接入市，可以降低工业和商业用地成本，刺激消费；同时，集体土地可以建设和大量供应长租公寓，大幅降低农民工在城市的居住成本，有利于吸引农民工进城落户。

其次，农民工入城落户的话，他们在农村的承包地、宅基地必然会有一部分向城镇转移，那么，按照市场原则转让土地经营权以及宅基地使用权，一方面可以让农民得到公平的回报；另一方面，土地经营权进一步集中可以为农业现代化提供可能，这会大幅提升第一产业的现代化水平与生产效率。农民进城以及产业资本下乡是提高中国宏观经济效率的重要引擎，关键是解放土地、释放能量。

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